DERECHOS FUNDAMENTALES
Los derechos
fundamentales en América Latina han sufrido un proceso de intensa evolución en
los últimos treinta años. Si nos remontamos a la segunda mitad de la década de
1970, veremos las grandes diferencias que existen respecto a lo que tenemos hoy
en día en materia de derechos. Lo que en otras latitudes tomó dos siglos, en
América Latina se ha conseguido, con muchos problemas, defectos y riesgos, en
menos de tres décadas.
Desde luego, un
examen responsable debería ser capaz de distinguir al menos Tres planos de
análisis y observar el desarrollo que se ha producido en cada uno de ellos:
a) Un
plano normativo, en el que se tuvieran en cuenta los textos constitucionales y
los catálogos de derechos previstos en los tratados internacionales, tanto de
carácter universal como de alcance regional.
b) Un
plano teórico, a fin de dar cuenta de la evolución y crecimiento del «discurso
» científico sobre los derechos.
c) Un
plano sociológico, con el objetivo de poner en evidencia la manera en que los
derechos se han ido aplicando, con enormes dificultades e incluso con
preocupantes retrocesos, en la práctica constitucional de América Latina.
En las páginas que
siguen haremos referencia solamente a los dos primeros niveles, aunque en el
último apartado haremos un somero análisis de algunos riesgos nada teóricos
para los derechos fundamentales.
1. Plano normativo
Desde el primer nivel
de análisis, se puede observar un proceso siempre creciente y (hasta el día de
hoy), en términos generales imparable de expansión de los Derechos enunciados
por las Constituciones de la región. Este proceso está presente a todo lo largo
de la historia de los derechos, comenzando por sus «cunas originales», que fueron
Francia y los Estados Unidos. La expansión de los catálogos de derechos se ha producido
por un doble fenómeno de universalización de los titulares de los derechos (como
efecto de la aceptación ampliamente compartida de la universalidad de los derechos)
y de la mayor especificación que van adquiriendo sus contenidos.
La universalidad es
una característica que ha acompañado a los derechos fundamentales desde su
nacimiento. De hecho, uno de los primeros catálogos de derechos —que además es,
quizá, el más importante de todos los tiempos— ya contenía la aspiración a la
validez universal de los derechos; en efecto, la lectura de los artículos que
integran la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de
1789 (conocida simplemente como Declaración francesa), pone en evidencia que
sus normas están dirigidas no solamente a los franceses, sino a todas las
personas y que su ámbito de validez racional no se limitaba a Francia sino que pretendía
ir más allá de sus fronteras, como efectivamente lo hizo.
Como lo explica
García Manrique, la universalidad de la Declaración francesa tiene dos
sentidos: uno textual y otro funcional; la universalidad textual se desprende
de la forma en que están redactados sus preceptos, que no se dirigen solamente
a los franceses sino a todos los hombres; la universalidad funcional se proclama
en virtud de que la Declaración expresa ideas que pretenden alcanzar una
validez universal e intenta recoger los principios que deben servir para
estructurar no solamente a la sociedad francesa, sino a cualquier sociedad:
La Declaración puede
considerarse universal en dos sentidos: «textualmente» y «funcionalmente’». En
primer lugar, la Declaración es textualmente universal como efecto necesario
del modelo iusnaturalista que inspira su forma y su contenido expresa ideas que
pretenden una validez universal... la Declaración es funcionalmente universal
porque ha servido como referente ideológico en todo el mundo a lo largo de dos
siglos. Ello se debe, por supuesto, al lenguaje universal de su texto, pero no
solo a él, sino también a dos circunstancias no imputables a la voluntad de sus
redactores: una es que la Declaración refleja la filosofía moral, política y
jurídica de la modernidad... y que ha alimentado de una u otra forma la mayor
parte de los proyectos políticos de los siglos XIX y XX, hasta nuestros días la
otra es que la situación social y política europea de finales del siglo XVIII
era lo bastante similar a la francesa como para que la Declaración tuviera
impacto inmediato, profundo y duradero más allá de las fronteras de Francia.
(2001: 247-248)
La universalidad,
además, es una consecuencia de la fuerte influencia iusnaturalista del primer
constitucionalismo: si los derechos que entonces se enunciaban eran «naturales»,
es obvio que tenían que ser reconocidos por igual a todas las personas, puesto
que todas ellas comparten la misma «naturaleza»; en palabras de Stephane Rials,
«si existe un orden natural racional cognoscible con evidencia, sería
inconcebible que fuera consagrado con variantes significativas según las
latitudes»
1. En
términos generales la universalidad de los derechos fundamentales puede ser estudiada
desde dos distintos puntos de vistas. Desde el punto de vista de la teoría del
derecho la universalidad tiene que ver con la forma en que están redactados los
preceptos que contienen derechos. Si su forma de redacción permite concluir que
un cierto derecho se adscribe universalmente a todos los sujetos de una
determinada clase (menores, trabajadores, campesinos, ciudadanos, mujeres,
indígenas: lo importante es que esté adscrito a «todas las personas» que tengan
la calidad establecida por la norma), entonces estamos ante un derecho
fundamental universal.
Algunos autores han
incluido la característica de la universalidad como requisito esencial para la
identificación de los derechos fundamentales. Es decir, para ellos solamente
serían fundamentales los derechos que sean universales. Es el caso de
Luigi Ferrajoli,
quien distingue entre los derechos fundamentales (asignados universalmente a
todos los sujetos de una determinada clase) y los derechos patrimoniales (asignados
a una persona con exclusión de los demás); así por ejemplo, la libertad de
expresión, al ser reconocida constitucionalmente como un derecho de «toda persona»,
sería un derecho fundamental; mientras que el derecho patrimonial sobre mi
coche (derecho que comprende la posibilidad de usarlo, venderlo, agotarlo y destruirlo)
excluye de su titularidad a cualquier otra persona.
La base normativa de
la universalidad de los derechos humanos se encuentra, además de lo ya dicho,
en los diversos pactos, tratados y convenciones internacionales que existen
sobre la materia.
2. Derechos
y constitucionalismo conservador Cabe apuntar que no todo el contenido de las
declaraciones de derechos que se encuentran en el constitucionalismo de América
Latina responde a estándares progresistas y respetuosos de la dignidad humana.
Hay también, desafortunadamente, un «constitucionalismo conservador» en la
región, que ha dejado su huella en las correspondientes secciones que recogen
los derechos fundamentales.
Aunque los ejemplos podrían
multiplicarse, valga la pena ilustrar lo dicho con al menos los siguientes:
a. La Constitución de
El Salvador establece, en su artículo 13 párrafo cuarto, lo siguiente: «Por
razones de defensa social, podrán ser sometidos a medidas de seguridad
reeducativas o de readaptación, los sujetos que por su actividad antisocial,
inmoral o dañosa, revelen un estado peligroso y ofrezcan riesgos inminentes
para la sociedad o para los individuos». Parece difícil reunir más ideas
retrógradas en un solo párrafo. Se trata de una norma que viola varios de los
más esenciales principios de cualquier sistema penal democrático y que refleja
ideas del siglo XIX, por decir lo menos. Con normas como esa se autoriza al
Estado a llevar a cabo casi cualquier tipo de represión sobre las personas, no siendo
necesario ni siquiera que hayan hecho algo, puesto que se habla en ese precepto
de conceptos tan evanescentes como «defensa social», «actividades antisociales,
inmorales o dañosas», «estado peligroso» y «riesgos inminentes».
Es decir, en ese
artículo se contiene un compendio de todo aquello contra lo que lucha el
derecho penal garantista.
La misma Constitución
ordena al Estado «fomentar» el matrimonio (artículo 32), y regular las
relaciones familiares resultantes de la unión estable de un varón y una mujer
(artículo 33). Parece obvio el sesgo conservador de tales preceptos, respecto
de los «modelos» de convivencia familiar constitucionalmente aceptados.
La idea de fomentar
el matrimonio desde el ámbito de actuación de los poderes públicos supone
implícitamente minusvalorar otras formas de convivencia, bajo un régimen
jurídico no matrimonial. La referencia a las relaciones familiares estables
entre un hombre y una mujer conlleva una descalificación poco menos que
explícita de las relaciones homosexuales, generando de esa forma una
discriminación hacia las personas que toman la decisión de convivir con otra de su mismo sexo. Una discriminación que
está inexplicablemente prevista en el texto de la norma suprema. Compárese ese
anacronismo con el modelo mucho más progresista del artículo 66.9 de la
Constitución de Ecuador, según el cual se reconoce y se garantiza a todas las
personas «El derecho a tomar decisiones libres, informadas, voluntarias y
responsables sobre su sexualidad, y su vida y orientación sexual.
Poco a poco, América
Latina parece ir comprendiendo que la globalización no solamente significa
libertad de comercio y reducción de aranceles, sino también Estado de derecho y
respeto por los derechos fundamentales de todas las personas (Carbonell y
Vázquez 2007)14. Las visiones reduccionistas y pueblerinas se han ido marginando
a la par del surgimiento de una corriente intelectual que aboga por la internacionalización
de los derechos fundamentales, con base no en posturas ideológicas, sino
meramente positivistas: ese derecho internacional ya existe, es obligatorio y
por tanto hay que exigir su aplicación sin fisuras ni excusas de ningún tipo.
3. Plano teórico
En los últimos años
la teoría constitucional referida a los derechos fundamentales también ha ido
creciendo de forma significativa, si bien es cierto que todavía nos encontramos
por detrás de los desarrollos que se pueden observar en algunos países europeos
(sobre todo en Alemania e Italia) o incluso muy por detrás de la teoría
constitucional de los Estados Unidos, que tiene entre sus temas favoritos precisamente
el de los derechos.
Por esa misma razón,
los desarrollos regionales se han visto alimentados (creo que de forma muy
positiva) por planteamientos que vienen de otros países. En los últimos años la
corriente que se ha ido implantando progresivamente es la del neoconstitucionalismo,
cuyos autores más conocidos han sido analizados en muchas escuelas y facultades
de derechos de América Latina, tanto a nivel de licenciatura como de posgrado.
No es extraño que en nuestras aulas cientos de profesores repitan con
frecuencia los nombres de Ronald Dworkin, Robert Alexy, Luigi Ferrajoli, Gustavo
Zagrebelsky y el de algún neoconstitucionalista autóctono como Carlos Santiago
Nino. Las posturas de algunos de estos teóricos incluso han servido de guía
para la jurisprudencia; por ejemplo, la Corte Constitucional colombiana se ha
inspirado con frecuencia en la teoría de los principios de Robert Alexy o en su
comprensión de la manera en que puede hacerse la ponderación de derechos.
Afortunadamente,
luego de unos años de intensas lecturas neoconstitucionalistas, los teóricos de
América Latina están comenzando a hacer sus propios planteamientos y a aportar
una visión moderna de los derechos fundamentales a la teoría jurídica local.
Los principales desarrollos se observan en Argentina, Brasil, Colombia y México,
aunque se está produciendo un movimiento muy importante en el Perú y en
Ecuador, países en los que veremos en los próximos años interesantes
aportaciones teóricas.
Como sucede en otras
latitudes, las bases conceptuales con las que trabajamos el tema de los
derechos fundamentales los constitucionalistas, han sido suministradas por
teóricos y filósofos del derecho.
Tradicionalmente
hemos tomado como fuente de inspiración a la doctrina europea, lo que resulta
natural si tomamos en cuenta el alto número de estudiantes de posgrado que han
pasado por las aulas de universidades españolas o italianas; esos estudiantes
trajeron los referentes de sus maestros europeos, sobre todo a partir del año
1970.
En los últimos años,
sin embargo, se observa un cambio de tendencia: hemos comenzado a mirar sin
traumas históricos ni complejos de inferioridad hacia la teoría constitucional
de los Estados Unidos. Las tareas de traducción, intensamente desarrolladas en
Argentina, Colombia, México y, en menor medida, en Perú, han sido una puerta de
entrada para que nuestros estudiantes se pudieran familiarizar con autores como
John Rawls, Richard Posner, Ronald Dworkin, Owen Fiss, Bruce Ackerman, Duncan
Kennedy, Geoffrey Stone, Sanford Levinson, Jack Balkin, Laurence Tribe, Mark
Tushnet, etcétera. Desde luego, la mayor parte de las traducciones del inglés
se siguen haciendo en España, donde han publicado obras de algunos de los
profesores ya mencionados, pero también de Jeremy Waldron, Cass Sunstein, Will
Kymlicka, etcétera.
También ha sido
notable la influencia de la doctrina alemana, la cual ha aportado —de forma
directa e indirecta— ideas muy importantes para el debate latinoamericano sobre
los derechos fundamentales y sobre el constitucionalismo democrático en
general. Los dos nombres que más se han repetido en la región creemos que son
los de Robert Alexy y Peter Häberle.
5. Riesgos y perspectivas
Desde luego, en toda
nuestra América Latina, los derechos fundamentales (y el régimen constitucional
en su conjunto) siguen corriendo graves riesgos de retroceso, dada su
precariedad. Describir tales riesgos podría llevarnos cientos de páginas, pero
consideramos que se deben apuntar al menos los siguientes:
5.1.
El riesgo de subordinación de los derechos fundamentales al discurso de la seguridad
La crisis de
seguridad pública que se vive en muchos países de la región ha influido de forma
importante en la percepción social alrededor de los derechos fundamentales.
Los habitantes de
América Latina se preguntan ¿para qué deben servir los derechos humanos? ¿qué
tipo de castigos merecen los responsables de cometer crímenes atroces? ¿cómo
lograr que las autoridades sean eficaces en su combate contra la delincuencia
organizada, sin que por alcanzar dicha eficacia terminen violando derechos?
¿qué autoridades deben participar en la lucha contra el delito? ¿requiere el
Estado tomar medidas excepcionales, como la suspensión de derechos, para frenar
la ola de delincuencia que afecta a una parte considerable de nuestros países? Todas
estas preguntas se intentan responder en la actualidad desde un contexto social
y político marcado por el miedo. No es algo del todo nuevo, aunque quizá sí lo
sea por lo que respecta a la dimensión del fenómeno dentro de la sociedad mexicana,
que ha presenciado actos de una brutalidad inusitada en los tiempos recientes.
La historia de la humanidad ha estado marcada por el miedo, como lo han
reconocido destacados pensadores entre los que se suele citar a Hobbes. El miedo
está presente en nuestras vidas desde la infancia. Ha incidido en el rumbo de
algunas de nuestras decisiones desde tiempos remotos y, de alguna manera, se sigue
marcando en la actualidad.
De hecho, nunca como
en nuestro tiempo ha existido una estrategia tan obvia y tan deliberada para
extender el miedo entre la población y contribuir de esa manera a determinar la
forma en que vivimos y las decisiones que tomamos.
El miedo de nuestra
época se ha vuelto disperso, omnipresente y además es multicausal, pues lo
mismo proviene de los riesgos que derivan del cambio climático que de factores
vinculados con la inseguridad pública. Y por eso mismo es más efectivo, pues
como señala Bauman (2007: 10), «El miedo es más temible cuando es difuso,
disperso, poco claro; cuando flota libre, sin vínculos, sin anclas, sin hogar
ni causa nítidos; cuando nos ronda sin ton ni son; cuando la amenaza que deberíamos
temer puede ser entrevista en todas partes, pero resulta imposible de ver en
ningún lugar concreto».
El miedo determina
nuestra conducta, afecta a la libertad al ejercer influencia sobre el uso que
le damos a nuestra autonomía personal y, en esa medida, se proyecta sobre el
ejercicio de nuestros derechos fundamentales. Las decisiones que tomamos en
nuestra vida cotidiana están condicionadas por el miedo. En esa virtud, el
miedo tiene que ser un componente explicativo de cualquier análisis moderno
sobre el derecho constitucional y los derechos fundamentales.
La encuesta
Latinobarómetro indica, en su edición correspondiente al año 2008, que la
delincuencia es el principal problema de la región, seguida por el desempleo.
En América Latina
están las dos ciudades más peligrosas del mundo, si tomamos en consideración el
número de homicidios por cada 100 000 habitantes. Estas son
Ciudad Juárez en
México y Caracas en Venezuela. Ambas ciudades se ubican, en esa vergonzante
clasificación, por delante de Bagdad.
5.2.
El retorno del autoritarismo
En América Latina
tenemos una larga historia de regímenes autoritarios y dictatoriales.
En el pasado de todos
nuestros países se encuentran interrupciones —a veces recurrentes— del orden
constitucional por medio de la fuerza. La presencia de las fuerzas armadas
también ha sido una constante.
La democracia, sin
embargo, parecía estarse extendiendo sin discusión desde la década de 1980. Hoy
parece que esa creencia democrática no es tan sólida (Carpizo
2009: 10). Nadie
puede negar que tengamos en general sistemas democráticos en la región (salvo
el caso concreto de Cuba, que merecería un análisis distinto, pero que
indudablemente no puede ubicarse dentro de la lista de países democráticos).
Pero también es
cierto que nuestras democracias tienen escasa «calidad» y que los ciudadanos
desconfían profundamente de sus «representantes» populares.
5.3.
La precaria cultura jurídica
Hay un último factor
de riesgo, de entre los muchos que podrían citarse, del que vale la pena dar
cuenta. Se trata de la precaria o muy débil cultura constitucional.
Desde luego, no se
trata de algo específico del derecho constitucional, sino que se extiende por
buena parte de los sistemas jurídicos del subcontinente. La anomia generalizada
parece ser un rasgo hoy en día estructural, si bien es cierto que hay en esto
grandes diferencias entre los países de América Latina. La falta de observancia
de las normas jurídicas, la justificación de conductas ilegales, la tolerancia
a todo tipo de discriminaciones, el apoyo popular a conductas a veces abiertamente
delictivas, la extensión del fraude fiscal y la falta de cumplimiento en general
de todo tipo de deberes cívicos, no aportan en modo alguno el mejor de los escenarios
para exigir un escrupuloso cumplimiento de los derechos fundamentales por parte
de la autoridad.
Aunque debería ser
precisamente en este tipo de contextos en los que mayor autoexigencia pusieran
las autoridades en la observancia del régimen jurídico que las vincula, aunque
fuera por la idea de ponerse como ejemplo de lo que deberían hacer también
todos los ciudadanos. Infortunadamente no ha sido el caso, de modo que hemos
visto y seguimos viendo amplias actitudes contrarias a la Constitución realizadas,
amparadas, toleradas o auspiciadas por las autoridades que deberían ser las
encargadas de garantizar el cumplimiento de las normas.
DERECHO COMPARADO DE AMERICA LATINA
I.
Introducción
El objeto del
presente trabajo es proporcionar un panorama sobre los diversos sistemas contenciosos
electorales en América Latina; para el efecto, es conveniente formular algunas precisiones
conceptuales sobre el término „contencioso electoral", así como aludir brevemente
a las diversas clases de sistemas contenciosos electorales en el derecho comparado
y la manera como tales sistemas han evolucionado y se encuentran regulados en la
región.
Como se podrá
apreciar, una de las características fundamentales del contencioso electoral en
América Latina, - que lo diferencian del de otros países -, es la existencia de
órganos electorales especializados (previstos generalmente a nivel
constitucional) con funciones jurisdiccionales y/o administrativas en la
materia - los llamados tribunales (cortes, jurados, cámaras, juntas o consejos
supremos) electorales -, ya sea que tengan una naturaleza autónoma o
constituyan una rama especializada dentro del Poder Judicial, mismos que se encuentran
presentes en todos y cada uno de los países analizados, pudiéndose considerar como
una de las aportaciones más significativas de la región a la ciencia política y
al derecho electoral sobre el particular; incluso, la existencia de este tipo
de órganos se ha traducido - en mayor o menor medida - en un factor importante
para los procesos de redemocratización y consolidación democrática en varios de
los países que nos ocupan, así como en la vigencia del Estado de derecho
(respecto a los procesos de democratización y consolidación democrática en
América Latina: cf. Nohlen/ Rial 1988).
Cabe advertir que, en
contraste con la proliferación de estudios - frecuentemente desde la perspectiva
de la ciencia política - sobre sistemas electorales, partidos políticos, organización
de las elecciones y temas similares referentes a la región, se aprecia una escasez
de trabajos jurídicos sobre los regímenes electorales latinoamericanos; cuando
más, se cuenta con unos cuantos estudios que aluden a los aspectos orgánicos,
estructurales y funcionales de los organismos encargados de la administración y
vigilancia de los procedimientos electorales, pero en general se percibe una
ausencia de trabajos que pongan énfasis en los aspectos técnico-jurídicos
relacionados con el contencioso electoral (menos aún de alguno que arroje
información estadística sobre el sentido de las resoluciones de los órganos
competentes sobre el particular).
1.
Delimitaciones conceptuales
Es frecuente que en
la literatura jurídico-electoral y política por „contencioso electoral" se
aluda - en un sentido amplio, que es su acepción más difundida -, a los
diversos medios jurídico-técnicos de control (impugnaciones, juicios, recursos
o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se
sustancien ante un órgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional o
política, para garantizar la regularidad de las elecciones, a efecto de
corregir eventuales errores o infracciones a la normativa electoral.
La finalidad esencial
del „contencioso electoral" - también conocido como „justicia
electoral" - ha
sido la protección auténtica o tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido
para desempeñar un cargo público, mediante un conjunto de garantías a los
participantes (partidos políticos y, en su caso, ciudadanos y candidatos) a
efecto de impedir que pueda violarse en su perjuicio la voluntad popular,
contribuyendo a asegurar la legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad,
autenticidad, transparencia y justicia de los actos y procedimientos
electorales.
También existe una
acepción de „contencioso electoral" más restringida, que es la que se vincula
con la noción de „proceso", la cual abarca sólo a los medios procesales de
control de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, esto es,
hace referencia al conjunto de controles o impugnaciones estrictamente
jurisdiccionales frente a los actos y procedimientos electorales (excluyendo,
en consecuencia, a los controles jurídicos provenientes de órganos de
naturaleza propiamente administrativa o política).
Para los efectos de
este trabajo, se estima más conveniente la acepción más amplia de contencioso
electoral, por lo que en el desarrollo del mismo se analizará todo tipo de controles,
impugnaciones, juicios, recursos o reclamaciones contra cualesquiera actos del procedimiento
electoral en los países de América Latina - ya sea que se trate de actos relacionados
con la preparación de las elecciones o con los resultados electorales; en particular,
los referidos a la integración de los órganos públicos nacionales (en su caso, federales),
como son Presidente de la República, diputados y/o senadores, por lo que se excluyen
las elecciones locales -, independientemente de que los medios de impugnación correspondientes
se sustancien ante un órgano de naturaleza jurisdiccional, administrativa o política.
Por último, es
importante advertir que en el presente trabajo no se hará referencia a los aspectos
relacionados con los delitos electorales - aun cuando su juzgamiento
corresponda en algunos países a los tribunales electorales, ya que las
resoluciones sobre el particular no inciden propiamente en la validez o nulidad
de los actos y procedimientos electorales, y los mismos son objeto de estudio
en otro trabajo de esta misma obra -, como tampoco se aludirá a los medios de
control de la constitucionalidad de las leyes o disposiciones legales de
carácter electoral - pues excede los propósitos fijados -, si bien
eventualmente sí se analizarán los medios de control de la constitucionalidad
de los actos (de aplicación del derecho) encaminados propiamente a la elección
periódica de los órganos públicos del Estado.
2.
Tipología del contencioso electoral
En el derecho
electoral comparado se presentan diferentes sistemas contenciosos
electorales, los
cuales pueden clasificarse según el órgano al cual se le atribuye el control de
la regularidad sobre los actos y procedimientos electorales.
Es así como el
contencioso electoral se ha integrado en diversos países tanto con recursos administrativos
(interpuestos ante los propios órganos encargados de la organización, administración
y vigilancia de los actos y procedimientos electorales) como con medios de impugnación
estrictamente procesales o jurisdiccionales (ya sea que se promuevan o interpongan
respecto de actos realizados durante la preparación y desarrollo de las elecciones
para integrar el legislativo o, en su caso, las presidenciales, o bien, concretamente,
respecto de sus resultados); a los anteriores cabe agregar los sistemas que reservan
a un órgano político (las cámaras legislativas, los presuntos legisladores o
una parte de los mismos) la decisión sobre la validez de determinada elección
(ya sea a través de la revisión o examen de oficio de la legalidad de las
credenciales que exhiban los electos, o bien, mediante el juicio o resolución
que recaiga ante cierta impugnación electoral), así como aquellos otros que
prevén alguna combinación de los anteriores sistemas.
Consecuentemente, si
se atiende a los diversos métodos y órganos previstos en los distintos ordenamientos
jurídicos contemporáneos para resolver sobre las impugnaciones de carácter electoral,
es posible distinguir - como lo sugiere Duverger - entre el contencioso
político y el contencioso jurisdiccional, según la función respectiva se confíe
a una asamblea política o a un órgano jurisdiccional; a
los mencionados se
debe adicionar el llamado contencioso electoral administrativo, cuando la
resolución de los recursos le corresponde al propio órgano encargado de
organizar las elecciones y el mismo tiene naturaleza propiamente
administrativa, así como el contencioso mixto, que contempla alguna combinación
de aquellos órganos (político y/o jurisdiccional y/o administrativo) en la
solución de las controversias electorales.
Hay ordenamientos en
los que - a diferencia del sistema, hoy más generalizado, de plena jurisdiccionalización
(en tanto que la solución jurídica de las controversias se somete a un tercero
imparcial) de los procedimientos electorales - se confiere a las propias
cámaras legislativas, a los presuntos legisladores electos o una parte de
ellos, la facultad de resolver sobre la validez de la elección respectiva
(incluyendo, en su caso, las impugnaciones que se interpongan), lo que de
acuerdo con la tradición francesa se ha denominado „verificación de
poderes", o bien, „calificación de elecciones" o „certificación de
actas" y que en México, equívocamente, se conoció como
„autocalificación". Al respecto, es posible y conveniente distinguir entre
la verificación de poderes o calificación de elecciones, consistente en el examen
de oficio (sin que medie impugnación) sobre la legalidad y validez de
determinada elección (concretamente, respecto de la regularidad de sus
resultados o en cuanto a la satisfacción de los requisitos de elegibilidad del
candidato electo), y la resolución o juicio que recae ante la interposición de
una impugnación por presuntas irregularidades en cierta elección, ya que esta
última es la que efectivamente tiene carácter contencioso y es objeto del
presente estudio.
La razón histórica
del contencioso político - para diferenciarlo del contencioso jurisdiccional -
en materia electoral, se apoya en el „principio de la división de
poderes", conforme al cual, en virtud de que cada órgano del poder público
es independiente de los otros, no debe involucrarse en las decisiones
inherentes a la integración de los demás, considerándose como un arma defensiva
en manos del legislativo frente al ejecutivo a fin de asegurar su autonomía e
independencia; asimismo, pretende evitar que se dañe al judicial, el cual se
vería inmerso en las luchas políticas partidistas en detrimento de su función
primordial consistente en la resolución técnico-jurídica de los diversos
litigios de que conoce. Por su parte, los defensores del contencioso
jurisdiccional sostienen que la acción de juzgar y calificar las elecciones
materialmente tiene naturaleza jurisdiccional y, en consecuencia, el ejercicio
de tales atribuciones debe corresponder a un órgano jurisdiccional, a efecto de
garantizar la autenticidad, regularidad y validez de las elecciones, al evitar
que los integrantes del órgano involucrado se conviertan en juez y parte al
realizar la calificación de las elecciones en que contendieron, máxime que se
corre el riesgo de que la mayoría predeterminada actúe conforme a sus intereses
políticos y partidistas, ignorando consideraciones de derecho y de justicia; en
este sentido, se afirma que, desde el punto de vista de la plenitud del Estado
de derecho, resulta discutible la pertinencia de un exclusivo control político
de tal naturaleza.
En la actualidad,
prácticamente ya no hay sistemas que tengan un contencioso electoral exclusivamente
político (quizás la excepción podría ser Suiza y, en cierta medida, Italia), ya
que aquellos países que conservan un control político para los comicios
legislativos o, en su caso, presidenciales, lo hacen coexistir con un control jurisdiccional
previo o posterior, lo que les convierte en sistemas contenciosos mixtos.
Entre los sistemas
contenciosos jurisdiccionales es posible distinguir según los medios de impugnación
sean interpuestos ante la jurisdicción ordinaria (esto es, el propio Poder Judicial),
una jurisdicción especializada en materia electoral autónoma (los llamados tribunales
o cortes electorales, predominantes en América Latina), una jurisdicción constitucional,
o bien, ante alguna combinación de las anteriores jurisdicciones, en el entendido
de que la competencia en materia contencioso electoral asignada a
jurisdicciones distintas a las del Poder Judicial principalmente ha pretendido
salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la función de juzgar las
elecciones sin exponer al referido judicial a los eventuales cuestionamientos y
acechanzas político-partidistas.
Como se podrá
apreciar más adelante, en los países latinoamericanos se presentan diversos tipos
de contencioso electoral - administrativo, jurisdiccional o mixto (resultado
este último de la intervención sucesiva de un órgano administrativo y/o uno
jurisdiccional y/o uno político) -, con gran variedad de modalidades que
resulta relevante puntualizar.
3.
Evolución
del contencioso electoral en América Latina
Dos son las
principales fuentes históricas del contencioso electoral – predominantemente político
- hispanoamericano que rigió durante el siglo XIX y, según el país de que se
trate, gran parte del presente: La Constitución Federal de los Estados Unidos
de 1787 y la Constitución de Cádiz de 1812, en el entendido de que a través de
esta última se recogió la influencia de las constituciones francesas -
particularmente las de 1793 y 1795 -, en tanto que todas ellas conferían a las
respectivas cámaras, asambleas políticas, juntas o colegios electorales la
atribución de juzgar la elegibilidad de sus miembros y la regularidad de la elección
correspondiente, generalmente indirecta en segundo o tercer grado.
Consecuentemente, la
historia del contencioso electoral latinoamericano registra en los ordenamientos
constitucionales del siglo pasado y en varios más de la presente centuria - con
la salvedad, quizás, de la efímera y peculiar experiencia del Supremo Poder Conservador
bajo la vigencia de las Leyes Constitucionales de 1836 en México (donde se daba
una heterocalificación, ya que las elecciones de los diputados eran calificadas
por el Senado, en tanto que las de los senadores lo eran por el referido
Supremo Poder Conservador; y de la Constitución de Colombia de 1886 (la cual
preveía la existencia de jueces de escrutinio encargados de decidir, con el
carácter de jueces de derecho, la validez o nulidad
de las actas, de las
elecciones o de determinados votos) -, el sistema contencioso político, al reservar
a las cámaras legislativas, a los presuntos legisladores o a una parte de los
mismos, la facultad de resolver sobre la validez o nulidad de determinada
elección. El referido contencioso político coexistió casi siempre con una
variedad de recursos administrativos susceptibles de ser interpuestos ante los
órganos encargados de la administración del proceso electoral, así como en
ocasiones con diversos medios de impugnación ante los órganos de la
jurisdicción ordinaria.
4.
Regulación
vigente
Las disposiciones de
los ordenamientos constitucionales y/o legales que regulan el contencioso
electoral en los países analizados se especifican en la Tabla I. Todos y cada uno
de esos ordenamientos constitucionales establecen, cuando menos, el órgano (ya
sea de naturaleza administrativa, jurisdiccional o política) encargado de
decidir, en última instancia, sobre la validez de las elecciones presidenciales
y legislativas.
Salvo el caso de
Argentina, los demás países prevén en sus respectivas constituciones la existencia
de órganos electorales especializados encargados de la dirección,
administración y vigilancia de los procedimientos electorales, o bien, de la
resolución jurisdiccional o, en su caso, emanada de un órgano político, de los
conflictos electorales, en el entendido de que algunos países contemplan
órganos distintos para una y otra tarea, en tanto que otros le asignan ambas a
un mismo órgano; asimismo, cabe advertir que, en ocasiones, se contempla
constitucionalmente la existencia de órganos electorales, pero no se regula su integración
y ni siquiera su denominación (por ejemplo, Venezuela).
